法律法规是推进全域旅游发展战略的有效手段。2016年12月2日《湖南省实施<旅游法>办法》在省十二届人大常委会第二十六次会议上全票通过，自2017年1月1日起施行，这是全国首部贯彻实施《旅游法》的省级地方性法规，开创了为全域旅游发展保驾护航之先河。为广泛深入开展旅游普法宣传，湖南省旅游发展委员会、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道联合策划选题，陆续推出一系列法规解读、探讨、评论文章,积极营造依法治旅兴旅的浓厚氛围,以期加快建设全域旅游基地,依法构建全域旅游治理体系，全面提升旅游目的地治理能力，将湖南打造成国内外著名旅游目的地。以下为第十六篇旅游普法主题讨论文章。

邵阳新宁崀山。（图片来源于网络）

　　近日，《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》（以下简称《办法》）公布，在旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理等方面针对县级以上人民政府、旅游主管部门、旅游市场主体、旅游者作出相应规定，并对相应的法律责任作出说明，成为了全国首部贯彻实施《旅游法》的省级地方性法规，开创了为全域旅游发展保驾护航之先河，是省域依法构建全域旅游治理机制的重大突破。

　　一、构建“三位一体”监管网络，填补“真空地带”

　　建立政府主导、行业自控、社会参与的“三位一体”旅游监管网络。《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》要求强化旅游市场综合监管的统筹协调，提升旅游市场整治效果。一方面，《办法》贯彻《通知》精神，再次强调要制定旅游市场综合监管责任清单，提出要向社会公开旅游主管部门以及其他相关部门的执法权限，以接受社会的监督。另一方面，《办法》鼓励旅游经营者、旅游从业人员依法成立或者自愿加入旅游行业组织，由旅游行业组织制定行业服务规范，加强行业自律，引导会员遵纪守法、诚信经营，维护旅游市场公平竞争秩序和会员合法权益。

　　全面撒网，填补监管的真空地带。一方面，随着产业加速融合，旅游与其他产业的界限越来越模糊，无疑为旅游监管工作带来了难题。近年来，滑翔机、热气球、攀岩、潜水等高风险旅游项目吸引了无数喜爱挑战与极限的运动爱好者，高危运动的危险性不容忽视。监管缺位容易产生安全隐患，为防范于未然，《办法》对高风险旅游项目指定了部门依法进行监管，填补了新业态监管真空地带。另一方面，《办法》线上线下同时着手，对景区管理提出民族宗教事务、国土资源、住房和城乡建设、水利、农业、林业、文化、体育、文物等部门负责核定所主管的景区最大承载量，加强对景区开放条件的监督检查；对“不合理低价游”泛滥的在线旅游平台也提出县级以上人民政府旅游、公安、工商行政管理、通信管理、金融等有关部门应当共同加强互联网在线旅游经营监督管理，规范互联网在线旅游经营秩序，填补了现行《旅游法》没有针对在线旅游平台监管的明确条款的政策真空地带。

　　二、多元主体系统耦合，全面保障旅游发展

　　摒弃“单打独斗”是本次《办法》最明显的特点之一。《办法》不仅落实了政府主体的监管职责，还将企业主体例如金融机构、公共媒体，市场主体例如旅游经营者、旅游从业人员和旅游者纳入进来，借合力、补短板，实现功能耦合，使各主体高效、有序地参与旅游发展保障工作、共享旅游发展的果实。

　　《办法》深入到了从旅游行业管理到配套设施与制度建设、品牌宣传等各重要环节。从制定行业服务规范、推行乡村旅游规范标准和等级评定体系，到明确旅游投诉受理机构，鼓励完善旅游金融信贷、融资与支付结算服务，要求完善旅游交通、旅游公共服务体系、旅游产品设施设备以及人才培养培训体系，统筹全省形象推广和品牌宣传活动、利用信息化平台实行门票预预售、利用新闻媒体进行文明旅游教育，再到完善数据监测、建立科学的旅游发展考核评价体系、完善旅游信息统计发布制度，《办法》为旅游链条提供了全面立体的保障。

　　三、突破资源藩篱，扩展旅游空间域

　　全域旅游是空间全景化的系统旅游，突破资源藩篱，以全域化思路配置旅游资源、规划旅游布局和产业深度融合是主要手段。《办法》鼓励有条件的地方利用荒山、荒地、荒坡、废弃矿山等开发旅游项目；鼓励和引导旅游经营者依托本地自然、人文等资源，开发乡村旅游、工业旅游、体育旅游等新业态旅游产品；鼓励合理利用民族村寨、古村古镇，着力培育特色旅游村镇。“全区域营造旅游环境、全产业链资源整合、全行业参与旅游发展、全季节发展旅游、全民分享旅游红利”，以上措施，有助于扩展湖南旅游空间域、打造新优势，促进旅游业由传统旅游向全域景区发展型、产业深度融合型、特色资源驱动型等全域旅游发展模式转变，推动旅游业的新一轮发展。

　　马克思主义创始人指出：“一切划时代的体系的真正内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”新事物总是在旧事物中涅槃而出，与时俱进有着必然性和必要性。《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》的公布，无论是综合监管还是专项监管，无一不体现出湖南省“大旅游”发展观的创新与全域旅游下旅游市场监管治理新格局的突破。全域旅游的实践使旅游业发展面貌一新，也为旅游市场监管整治带来挑战，全域旅游治理还需加快形成常态化、长效化的工作机制。

　　■作者：(黄江媚 湖南师范大学旅游学院/湖南旅游研究院长)